Imunidades no Direito Penal

Introdução

O Direito Penal é “o conjunto das normas jurídicas pelas quais o Estado proíbe determinadas condutas, sob ameaça de sanção penal, estabelecendo ainda os princípios gerais e pressupostos para aplicação das penas e das medidas de segurança”.

Ele é cabível às mais diversas situações, e suas preocupações são muito amplas, devido à extrema complexidade da legislação brasileira. O Direito Penal, então, incumbe-se de regulamentar as leis e os delitos quanto ao espaço, quanto ao tempo, e quanto às pessoas.

Este último item é de suma importância, e também o ponto principal deste trabalho. A lei penal em relação às pessoas é matéria relevante tanto ao Direito Interno quanto ao Direito Internacional, em virtude de que não se pode aplicar a lei penal brasileira aos crimes cometidos no nosso território, em decorrência de funções internacionais exercidas pelo autor do crime.

Trataremos então do instituto penal conhecido como imunidade, a qual pode ser diplomática ou parlamentar. A última é nosso objeto de estudo, uma vez neste trabalho iremos expor suas subdivisões, os crimes de responsabilidade cometidos pelas autoridades nacionais, suas as consequências, os casos concretos, as posições jurisprudenciais e, por fim, a relação de todos os itens supracitados com a norma máxima da legislação brasileira, a Constituição Federal do Brasil.

Imunidades Parlamentares

A Constituição Federal outorga em favor dos congressistas algumas prerrogativas, dentre elas a imunidade, com o intuito de possibilitar que os membros do Poder Legislativo possam atuar com liberdade e independência. Por ser um direito cujo titular é o próprio Parlamento, a imunidade é irrenunciável.

As imunidades existem para propiciar ao parlamentar um melhor desempenho de suas funções, assegurando que este possa expressar livremente seu pensamento. Garantir o melhor desempenho do parlamentar no exercício de seu mandato e fazer com que ele não esteja sujeito a processos tendenciosos e à prisão arbitraria é uma das funções da imunidade.

São duas as suas espécies: imunidade absoluta (natureza material ou substantiva) e a imunidade relativa (natureza formal ou processual).

Imunidade Absoluta

A imunidade absoluta se trata, conforme Julio Fabrini Mirabete de: “causa impeditiva de aplicação da lei (ou causa paralisadora da eficácia da lei, relativamente aos congressistas, em razão de suas funções)”. A Constituição Federal ainda assegura aos parlamentares (deputados e senadores) a inviolabilidade ou imunidade absoluta pelas suas opiniões, palavras e votos. Vale ressaltar que a imunidade deixa de existir caso a ofensa não tenha nexo de implicação reciproca entre a manifestação do pensamento do congressista e sua condição.

A imunidade absoluta é inerente ao mandato, e, portanto irrenunciável. Dessa forma, não se pode instaurar inquérito policial ou ação penal mesmo com a autorização do parlamentar. O instituto visa preservar não a pessoa do parlamentar, mas sim seu cargo, permitindo a atuação livre e independente do Parlamento.

A fonte, tanto da imunidade absoluta quanto da relativa, que será tratada logo a seguir, é a Constituição Federal, em seu artigo 53, caput.

O período no qual um deputado ou senador passa a ter o direito à imunidade absoluta inicia-se com sua diplomação e se encerra com o término do mandato. Mesmo com o término ou perda do mandato, o parlamentar não poderá ser processado por crime de opinião praticado por ele enquanto vigorava a imunidade.

O dispositivo que concede a imunidade absoluta é lei penal e tem efeito retroativo. Não necessita de outra lei que o valide e o torne exequível. Desse modo, extinta está a punibilidade contra parlamentares acusados de crimes de opinião.

Imunidade Relativa

As imunidades relativas são aquelas que se referem à prisão, ao processo, às prerrogativas de foro e para servir como testemunha. Quando se fala de seu sentido estrito, apenas as duas primeiras se incluem.

Conforme o artigo 53, § 2º: “Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)” percebe-se que deputados federais e senadores não poderão ser presos a não ser em flagrante por crime inafiançável. A finalidade é a pessoa oferecer uma garantia (fiança), para que ela possa responder ao processo em liberdade. O exposto acima constitui a primeira hipótese da imunidade relativa.

A segunda parte do dispositivo estipula que, no caso de haver prisão em flagrante por crime inafiançável, os autos (que formalizam a prisão em flagrante) serão remetidos no prazo de 24 horas à Casa respectiva para que o voto da maioria de seus membros resolva sobre a prisão.

Nunca podem ocorrer, portanto, a prisão e a autuação em flagrante delito se o parlamentar tiver praticado crime afiançável. Caso o delito seja inafiançável, deve ser efetuada a prisão, podendo a Câmara ou o Senado determinar a soluta do indivíduo por maioria absoluta.

Conforme o parágrafo 3oda CF, caso haja denuncia do Procurados Geral da República, cometido crime comum, o Supremo Tribunal Federal determinará a instauração da ação penal, não havendo necessidade de se ter licença da Casa respectiva para iniciar uma ação contra um congressista.

Se um crime comum for cometido após a diplomação, permite-se que a ação penal seja suspensa até a decisão final. O Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, a qual, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. Vale ressaltar que crime comum é aquele que a imunidade absoluta (crimes de opinião) não abrange, inclusive os definidos em leis penais especiais.

A Constituição Federal continua a reconhecer, em seu artigo 53 parágrafo 6o a imunidade dos deputados e senadores para servir de testemunha. Entretanto, em se tratando de um fato que relação alguma possui com o mandato, evidentemente que o congressista virá a servir como testemunha.

Finalmente, a Constituição Federal confere aos membros do Congresso Nacional a prerrogativa de foro, em seus artigos 53, parágrafo 1o, e 102, I, b, sendo eles julgados pelo Supremo Tribunal Federal. Essa competência abrange quaisquer crimes praticados pelos parlamentares, incluindo os eleitorais. Dessa forma, se o crime for eleitoral, a competência é do Tribunal Regional Eleitoral. Se for federal, do Tribunal Regional Federal.

Imunidade: Presidente da Republica e dos Governadores de Estado

Os chefes de Estado ou Presidentes da Republica não gozam da imunidade absoluta, outorgando-se-lhes apenas prerrogativas de função. No Brasil, de acordo com o art. 86 da CF: “admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade”.

Quanto aos crimes comuns, diante do artigo 86, parágrafo 4 da CF, o Presidente da República é detentor de imunidade temporária e somente poderá ser processado, após ter deixado o exercício do cargo. Constituições estaduais estenderam essa prerrogativa aos Governadores, mas as disposições que consagravam foram consideradas inconstitucionais pelo STF, que as consideraram exclusiva de Chefe de Estado. Segundo o STF, as imunidades dos parágrafos 3º e 4º do art. 86 da CF (que exclui, quanto ao Presidente da República, a possibilidade de prisão, nas infrações penais comuns, antes da sentença condenatória, e a de ser ele responsabilizado, na vigência do mandato, por ato estranho ao exercício de suas funções) são exclusivas do Presidente da República, não servindo de modelo para os Estados-membros. Não pode, portanto, a Constituição Estadual estendê-las ao Governador de Estado.

Assim, de acordo com o parágrafo 3, do artigo 86 da CF: “Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão”. E de acordo com o parágrafo 4 desse mesmo artigo: “O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções”.

Dessa forma, o que se confere ao Presidente da República não é imunidade penal, mas imunidade temporária à persecução penal: nele não se prescreve que o Presidente é irresponsável por crimes não funcionais praticados no curso do mandato, mas apenas que, por tais crimes, não poderá ser responsabilizado, enquanto não cesse a investidura na presidência. Da impossibilidade, segundo o art. 86, parágrafo 4º, de que, enquanto dure o mandato, tenha curso ou se instaure processo penal contra o Presidente da República por crimes não funcionais, decorre que, se o fato é anterior à sua investidura, o Supremo Tribunal não será originariamente competente para a ação penal, nem consequentemente para o habeas corpus por falta de justa causa para o curso futuro do processo. Na questão similar do impedimento temporário à persecução penal do Congressista, quando não concedida a licença para o processo, o STF já extraíra, antes que a Constituição o tornasse expresso, a suspensão do curso da prescrição, até a extinção do mandato parlamentar: deixa-se, no entanto, de dar força de decisão à aplicabilidade, no caso, da mesma solução, à falta de competência do Tribunal para, neste momento, decidir a respeito."

Crimes de Responsabilidade

Os chamados crimes de responsabilidade são aqueles cuja edição e legislação competem exclusivamente à União, e correspondem às infrações político-administrativas cometidas no desempenho da função presidencial, desde que definidas por lei federal. Eles não são crimes de fato, mas sim, condutas de conteúdo político, cuja sanção também é substancialmente política, como a perda do cargo, cassação, ou a inabilitação para exercício de cargo público e inelegibilidade para cargo político.

" A expressão 'crime de responsabilidade', na legislação brasileira, apresenta um sentido equívoco, tendo em vista que se refere a crimes e a infrações político-administrativas, não sancionadas com penas de natureza criminal ".

Damásio de Jesus

Ou seja, de acordo com este doutrinador, na realidade os crimes de responsabilidade não são verdadeiramente crimes; são, na realidade, condutas de conteúdo político, com sanções também políticas. Desse modo, pode-se verificar que a denominação de crimes de responsabilidade aos fatos jurídicos que levam à cassação de mandato também não se faz adequada, porque se o termo “crime” se reserva aos ilícitos punidos com pena de restrição de liberdade ou multa, tais como os previsto no Código Penal Brasileiro.

A Lei nº 1.079/50 regula o crime de responsabilidade cometido por Presidente da República; Vice-Presidente; Ministros de Estado; Ministros do Supremo Tribunal Federal; Procurador Geral da República; Governadores; Secretários de estado; Comandantes da Marinha, Exército e da Aeronáutica. O crime de responsabilidade dos prefeitos e vereadores é regido pelo Decreto-Lei nº 201/67.

A Constituição, em seu artigo 85, regulamenta que: “são crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.”

Caso o autor do crime seja um membro do Poder Legislativo, pode ter seu mandato cassado. No caso de ser integrante do Poder Judiciário ou apenas fazer parte de uma autarquia ou ser funcionário público, poderá ser exonerado. Vale também ressaltar que os crimes expostos pelo dispositivo supracitado são meramente exemplificativos, já que outras condutas podem facilmente serem configuradas como crimes de responsabilidade, desde que estejam de acordo como artigo 4oda Lei 1.079/50.

A Carta Magna também se preocupou em estabelecer que o Presidente da República será processado e julgado por crimes de responsabilidade perante o Senado Federal, após admitida a acusação pela Câmara dos Deputados (pelo menos 2/3 dos seus membros).

Sendo assim, crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas definidas na legislação federal, cometidas no desempenho da função, que atentam contra a existência da União, o livre exercício dos Poderes do Estado, a segurança interna do País, a probidade da Administração, a lei orçamentária, o exercício dos direitos políticos, individuais, e sociais e o cumprimento das leis e decisões judiciais. Como previsto no artigo 52 da Carta Magna, parágrafo único, as duas sanções autônomas e cumulativas a serem aplicadas na hipótese de condenação por crime de responsabilidade são a perda do cargo e inabilitação, por oito anos para o exercício de função pública.

Relação com o Direito Constitucional

Como estudado acima, a imunidade penal em suas diversas faces e quesitos tem previsão legal na Constituição Federal, em seu artigo 53. Tal texto prescreve a imunidade de Parlamentares e da Presidência, bem como as diplomáticas e consulares.

Porém, frente a diversos princípios constitucionais presentes no mesmo texto, surgem dúvidas sobre o que deveria prevalecer em cada caso, representando um verdadeiro confronto de princípios. O caput do artigo 5º da Constituição promulga que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. Ou seja, cidadãos comuns e cidadãos políticos não deveriam ter uma lacuna entre si no que tange o tratamento frente ao Poder Legislativo e o Judiciário. A imunidade concedida a certos agentes fere, em primeira instância, o Princípio da Igualdade. Entretanto, isso deve ser observado de acordo com as diferenças existentes entre os cidadãos supracitados, sendo eles tratados igualmente na medida de suas igualdades e diferentemente na medida de suas desigualdades.

Chefes de Estado, senadores, vereadores e outros entes políticos passam por situações, no exercício de suas funções, em que expressam seus pensamentos, os quais podem vir a ser contrários à legislação penal vigente. Por conta disso, é necessário que sejam protegidos e suas opiniões, votos e palavras não sejam fundamento para qualquer processo e incriminação penal. Ao contrário de cidadãos comuns, que não expõem publicamente suas formas de pensar, sejam elas a favor ou contra o proposto pelo Código Penal.

Assim, pode-se chegar a conclusão de que a imunidade penal é uma maneira de garantir o Princípio da Liberdade de Pensamento e de Expressão para tais indivíduos, sendo o único jeito de poderem expor o que acham sem serem processados por isso. Garante-se, dessa maneira, o exercício de suas funções.

Importante ressaltar, como já dito anteriormente, que a imunidade não pode ser interposta em todo e qualquer caso. Ela segue uma série de requisitos e limitações, também descritos no artigo 53 da Constituição Federal. Existem certos crimes, tidos como crimes graves ou infrações de conteúdo político-administrativo, que não são protegidos e serão sancionados, mediante votações dentro do Congresso Nacional. Em casos de inconstitucionalidade, por exemplo, podem ser propostas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, tanto por ação quanto por omissão, para reafirmar a hierarquia das normas, mantendo a Constituição Federal no topo.

Dessa forma, fica claro que a imunidade penal serve para que os entes políticos e jurídicos possam exercer suas funções e atividades sem serem criminalizados por isso – pelo menos, sem a concordância das casas do Congresso. Não é possível argumentar que tal conceito fere o Princípio da Igualdade, sendo ele apenas um meio de garantir o pleno papel dessas pessoas públicas.

Caso concreto: impeachment de Fernando Collor

O caso do “impeachment” de Fernando Collor está diretamente relacionado à matéria de imunidades na medida em que o presidente representa o único caso de ''impeachment'' que já ocorreu na história do Brasil, com seu julgamento a respeito de crime de responsabilidade moldado com base na imunidade de presidente de que gozava. Com este exemplo, é possível avaliar na prática como funcionam as imunidades e as consequências provenientes desta previsão legal.

Fernando Collor tornou-se presidente em março de 1990, sendo o primeiro Presidente da República eleito por voto direto após o período da ditadura militar que congelou a história política brasileira. Acredita-se que o marketing que foi feito ao redor de sua campanha contribuiu diretamente para a sua vitória em cima de Luiz Ignácio Lula da Silva no segundo turno, uma vez que sua imagem firmou-se ao redor dos ideais de justiça e fim da corrupção que tanto assolava a política da época e causava revolta na população.

Define-se impeachment como o processo de cassação de mandato do chefe do poder executivo (no caso, o presidente) pelo congresso nacional, pelas assembleias estaduais ou pelas câmaras municipais. A denúncia válida pode ser por crime comum, crime de responsabilidade, abuso de poder, desrespeito às normas constitucionais ou violação de direitos pétreos previstos na Constituição, sendo os crimes de responsabilidade definidos pelo artigo 85 da Constituição Federal e o próprio procedimento do impeachment prescrito na Lei 1079/50.

O caso de impeachment de Collor iniciou-se com uma denúncia feita pelo irmão do presidente, Pedro Collor, de um suposto esquema entre o presidente e o tesoureiro de sua campanha, Paulo César Farias, mais conhecido como" PC ". Após a abertura de uma CPI, o esquema, que constituía principalmente em lavagem e desvio de dinheiro, tráfico de influência e criação de contas-fantasma que sustentavam os gastos supérfluos de ambos, foi desmascarado e provado, com reação direta da população, que protestava e pedia o impeachment de Collor.

Como os crimes de responsabilidade julgados atualmente, a CPI do Collor foi primeiramente julgada pela Câmara dos Deputados como procedente, sendo encaminhado o julgamento para o Senado. Collor apresentou sua renúncia antes que o Senado pudesse declarar a sentença final, com o objetivo de evitar a perda dos direitos políticos pelo período de oito anos, que tornaria impossível sua reeleição.

Considera-se o impeachment de Collor como um reflexo positivo e evidente do funcionamento da democracia e do ordenamento jurídico; o processo legal permitiu que a vontade do povo, que era a de impedir que Fernando Collor continuasse seu mandato, fosse atendida. A previsão legal sobre imunidades e crimes de responsabilidade pôde ser verificada como efetiva na construção e consolidação do Estado Democrático De Direito.

Jurisprudência

AGRAVO DE INSTRUMENTO 401.600-0 DISTRITO FEDERAL

RELATOR

AGTES.

ADVDOS. AGDO. ADVDOS.

: MIN. CELSO DE MELLO : NOVADATA SISTEMAS E COMPUTADORES S/A E

OUTRO: ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES E OUTROS: LUIZ ESTEVÃO DE OLIVEIRA NETO: ANA PAULA DE OLIVEIRA E OUTROS

EMENTA: IMUNIDADE PARLAMENTAR EM SENTIDO MATERIAL (INVIOLABILIDADE). DECLARAÇÕES DIVULGADAS PELO BOLETIM DIÁRIO DA SESSÃO PLENÁRIA DA CÂMARA LEGISLATIVA E ENTREVISTAS JORNALÍSTICAS PUBLICADAS PELA IMPRENSA LOCAL. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL DE MEMBRO DO PODER LEGISLATIVO. PRESSUPOSTOS DE INCIDÊNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IMUNIDADE PARLAMENTAR. PRÁTICA “IN OFFICIO” E PRÁTICA “PROPTER OFFICIUM”. RECURSO IMPROVIDO.

- A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53, “caput”) exclui a possibilidade jurídica de responsabilização civil do membro do Poder Legislativo, por danos eventualmente resultantes de suas manifestações, orais ou escritas, desde que motivadas pelo desempenho do mandato (prática “in officio”) ou externadas em razão deste (prática “propter officium”), qualquer que seja o âmbito espacial (“locus”) em que se haja exercido a liberdade de opinião, ainda que fora do recinto da própria Casa legislativa, independentemente dos meios de divulgação utilizados, nestes incluídas as entrevistas jornalísticas. Doutrina. Precedentes.

- A EC 35/2001, ao dar nova fórmula redacional ao art. 53, “caput”, da Constituição da República, explicitou diretriz, que, firmada anteriormente pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 177/1375-1376, Rel. Min. SEPÚLVEDAAI 401.600 / DF

PERTENCE), já reconhecia, em favor do membro do Poder Legislativo, a exclusão de sua responsabilidade civil, como decorrência da garantia fundada na imunidade parlamentar material, desde que satisfeitos determinados pressupostos legitimadores da incidência dessa excepcional prerrogativa jurídica.

- Essa prerrogativa político-jurídica - que protege o parlamentar em tema de responsabilidade civil - supõe, para que possa ser invocada, que exista o necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício legislativo, de outro. Doutrina. Precedentes.

- Se o membro do Poder Legislativo, não obstante amparado pela imunidade parlamentar material, incidir em abuso dessa prerrogativa constitucional, expor-se-á à jurisdição censória da própria Casa legislativa a que pertence (CF, art. 55, § 1o). Precedentes: Inq 1.958/AC, Rel. P/ o acórdão Min. CARLOS BRITTO (RTJ 194/56, Pleno) - RE 140.867/MS, Rel. P/ o acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA (Pleno).

DECISÃO: A controvérsia jurídica suscitada na presente causa envolve questão impregnada do mais alto relevo político-constitucional, pois concerne à discussão em torno do alcance, no plano da responsabilidade civil, da garantia da imunidade parlamentar em sentido material.

Mostra-se oportuno observar, presente esse contexto, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, mesmo antes da promulgação da EC 35/2001, que deu nova fórmula redacional à regra inscrita no art. 53

, “caput”, da Constituição, já havia firmado entendimento no sentido de estender o alcance da imunidade material ao plano da responsabilidade civil, em ordem a impedir que o membro do Poder Legislativo pudesse ser condenado ao pagamento de

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AI 401.600 / DF indenização pecuniária, por palavras, opiniões, votos ou críticas

resultantes da prática do ofício legislativo.

Cumpre relembrar, neste ponto, que o Plenário desta Suprema Corte, ao julgar o RE 210.917/RJ, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE (RTJ 177/1375), assim se pronunciou:

“A imunidade parlamentar material se estende à divulgação pela imprensa, por iniciativa do congressista ou de terceiros, do fato coberto pela inviolabilidade.

A inviolabilidade parlamentar elide não apenas a criminalidade ou a imputabilidade criminal do parlamentar, mas também a sua responsabilidade civil por danos oriundos da manifestação coberta pela imunidade ou pela divulgação dela: é conclusão assente, na doutrina nacional e estrangeira, por quantos se têm ocupado especificamente do tema.” (grifei)

Essa diretriz jurisprudencial – que reconhece, uma vez satisfeitos determinados pressupostos, que a exclusão da responsabilidade civil do membro do Poder Legislativo qualifica-se como projeção decorrente da prerrogativa da imunidade parlamentar material – tem sido observada pelo Supremo Tribunal Federal:

“(...) A inviolabilidade parlamentar alcança, também, o campo da responsabilidade civil. (...).” (RTJ 169/727, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - grifei)

“(...) As manifestações dos parlamentares, ainda que feitas fora do exercício estrito do mandato, mas em conseqüência deste, estão abrangidas pela imunidade material, que alcança, também, o campo da responsabilidade civil. (...).” (RE 226.643/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)

“- A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53, ‘caput’) exclui a responsabilidade civil do membro do Poder Legislativo, por danos eventualmente resultantes de manifestações, orais ou escritas, desde que motivadas pelo desempenho do mandato (prática ‘in officio’) ou externadas em razão deste (prática ‘propter officium’), qualquer que seja o âmbito espacial (‘locus’) em que se haja exercido a liberdade de opinião, ainda que fora do recinto da própria Casa legislativa.

” (AI 473.092/AC, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

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Impõe-se registrar, por necessário, na linha dos precedentes referidos, que o exercício do mandato atua como verdadeiro suposto constitucional, apto a legitimar a invocação dessa especial prerrogativa jurídica, destinada a proteger, por suas “opiniões, palavras e votos”, o membro do Poder Legislativo, independentemente do “locus” em que proferidas as expressões eventualmente contumeliosas, ainda que no contexto de uma entrevista jornalística.

Isso porque a inviolabilidade emergente da cláusula inscrita no art. 53, “caput”, da Constituição da República, na redação dada pela EC no 35/2001, não sofre condicionamentos normativos que a subordinem a critérios de espacialidade. É irrelevante, por isso mesmo, para efeito de legítima invocação da imunidade parlamentar material, que o ato por ela amparado tenha ocorrido, ou não, na sede ou em instalações ou perante órgãos da Câmara Legislativa.

Cabe assinalar que a teleologia inerente à cláusula de inviolabilidade prevista no art. 53, “caput”, da Constituição da República revela a preocupação do constituinte de dispensar efetiva proteção ao parlamentar, em ordem a permitir-lhe, no desempenho das múltiplas funções que compõem o ofício legislativo (funções de legislar, de representar e de fiscalizar), o amplo exercício da liberdade de expressão, qualquer que seja o âmbito espacial em que concretamente se manifeste (RTJ 133/90), ainda que fora do recinto da própria Casa legislativa (RTJ 131/1039 – RTJ 135/509-510 - RT 648/318), desde que as declarações emanadas do membro do Poder Legislativo – quando pronunciadas fora do Parlamento (RTJ 194/56, Rel. P/ o acórdão Min. CARLOS BRITTO, Pleno) - guardem conexão com o desempenho do mandato (prática “in officio”) ou tenham sido proferidas em razão dele (prática “propter officium”), conforme esta Suprema Corte tem assinalado em diversas decisões (RTJ 155/396-397, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, v.g.).

É por essa razão que a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal tem destacado o caráter essencial do exercício do mandato parlamentar, para efeito de legitimar-se a invocação da prerrogativa institucional assegurada em favor dos membros do Poder Legislativo, sempre enfatizando, nas várias decisões proferidas - quer antes, quer depois da promulgação da EC no 35/2001 - que a proteção

resultante da garantia da imunidade em sentido material alcança o parlamentar nas hipóteses em que as palavras e opiniões tenham sido por ele expendidas no exercício do mandato ou em razão deste (RTJ 191/448, Rel. Min. NELSON JOBIM, Pleno).

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Essa diretriz jurisprudencial mostra-se fiel à “mens constitutionis”, que reconhece, a propósito do tema, que o instituto da imunidade parlamentar em sentido material existe para viabilizar o exercício independente do mandato representativo, revelando-se, por isso mesmo, garantia inerente ao parlamentar que se encontre no pleno desempenho da atividade legislativa, como sucedia com o ora agravado (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda no 1 de 1969”, tomo III/10 e 43, 2a ed., 1970, RT; JOÃO BARBALHO, “Constituição Federal Brasileira”, p. 64, edição fac-similar, 1992, Senado Federal; PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”, vol. 2/625, 1990, Saraiva; JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, “Comentários à Constituição de 1988”, vol. V/2624-2625, item n. 204, 1991, Forense Universitária; PEDRO ALEIXO, “Imunidades Parlamentares”, p. 59/65, 1961, Belo Horizonte; CELSO RIBEIRO BASTOS, “Comentários à Constituição do Brasil”, vol. 4, tomo I/187, 1995, Saraiva; RENÉ ARIEL DOTTI, “Curso de Direito Penal - Parte Geral”, p. 398, item n. 25, 2001, Forense, v.g.).

Impende referir, no ponto, o correto magistério de MICHEL TEMER (“Elementos de Direito Constitucional”, p. 131, item n. 5, 22a ed./2a tir., 2008, Malheiros):

“A inviolabilidade diz respeito à emissão de opiniões, palavras e votos.

Opiniões e palavras que, ditas por qualquer pessoa, podem caracterizar atitude delituosa, mas que assim não se configuram quando pronunciadas por parlamentar. Sempre, porém, quando tal pronunciamento se der no exercício do mandato. Quer dizer: o parlamentar, diante do Direito, pode agir como cidadão comum ou como titular de mandato. Agindo na primeira qualidade não é coberto pela inviolabilidade. A inviolabilidade está ligada à idéia de exercício de mandato. Opiniões, palavras e votos proferidos sem nenhuma relação com o desempenho do mandato representativo não são alcançados pela inviolabilidade.” (grifei)

Essa mesma orientação - que se reflete na autorizada lição de DAMÁSIO E. DE JESUS (“Direito Penal - Parte Geral”, vol. 1/684, item n. 8, 24a ed., 2001, Saraiva), de FERNANDO CAPEZ (“Curso de Processo Penal”, p. 53/54, item n. 6.2, 7a ed., 2001, Saraiva), de ÁLVARO MAYRINK DA COSTA (“Direito Penal - Parte Geral”, vol. I, tomo I/488, item n. 12, 6a ed., 1998, Forense), de UADI LAMMÊGO BULOS (“Constituição Federal Anotada”, p. 705/707, 4a ed., 2002, Saraiva), de ALEXANDRE DE MORAES (“Constituição do Brasil Interpretada”, p. 1.016/1.017, item n. 53.2, 2002, Atlas), de LUIZ

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ALBERTO DAVID ARAUJO/VIDAL SERRANO NUNES JUNIOR (“Curso de Direito Constitucional”, p. 297, item n. 3, 6a ed., 2002, Saraiva) e de HELENO CLÁUDIO FRAGOSO (“Lições de Direito Penal - Parte Geral”, p. 130, item n. 113, 12a ed., 1990, Forense, v.g.) - foi exposta, em lapidar abordagem do tema, pelo saudoso e eminente RAUL MACHADO HORTA (“Estudos de Direito Constitucional”, p. 597/598, item n. 3, 1995, Del Rey), que assim analisou a matéria em questão, examinando-a sob a perspectiva da responsabilidade civil:

“(...) A inviolabilidade abrange os discursos pronunciados, em sessões ou nas Comissões, os relatórios lidos ou publicados, e assim os votos proferidos pelos Deputados ou Senadores. Protege o congressista ou parlamentar pelos atos praticados na Comissão Parlamentar de Inquérito. Na tribuna, um deputado acusa funcionário de concussão; fornecedor do Estado, de furto; afirma que determinada pessoa é agente de potência estrangeira. Profere, afinal, palavras que, pronunciadas por outros, exporiam o seu autor à ação penal ou à responsabilidade civil. Mas, no caso do membro do Poder Legislativo, ele está protegido por ampla irresponsabilidade, que envolve os discursos, as palavras, os votos e as opiniões, manifestadas no exercício do mandato. A inviolabilidade obsta a propositura de ação civil ou penal contra o parlamentar, por motivo de opiniões ou votos proferidos no exercício de suas funções. (...). É absoluta, permanente, de ordem pública. A inviolabilidade é total. As palavras e opiniões sustentadas no exercício do mandato ficam excluídas de ação repressiva ou condenatória, mesmo depois de extinto o mandato. É a ‘insindicabilità’ das opiniões e dos votos, no exercício do mandato, que imuniza o parlamentar em face de qualquer responsabilidade: penal, civil, ou administrativa, e que perdura após o término do próprio mandato.

(...) O Deputado, na tribuna, pode injuriar; caluniar; atingir levianamente pessoas estranhas ao Poder Legislativo, que não poderão contestá-lo de imediato; incitar militares à desobediência. Só estará sujeito, para correção dos excessos ou dos abusos, ao poder disciplinar previsto nos Regimentos Internos. (...). É necessário fixar, todavia, que a inviolabilidade (...) está vinculada ao exercício do mandato ou das funções legislativas. (...). A cláusula que subordina a inviolabilidade ao exercício do mandato impõe acatamento ao caráter teleológico da imunidade.” (grifei)

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Cumpre enfatizar, a respeito desse específico aspecto do tema, que alguns eminentes autores, mesmo antes do advento da EC 35/2001, já proclamavam que a garantia da imunidade parlamentar em sentido material estendia-se, no domínio de sua específica proteção constitucional, ao plano da responsabilidade civil (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2/45, 1992, Saraiva; PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1946”, vol. II/243, 2a ed., 1953, Max Limonad; CARLOS MAXIMILIANO, “Comentários à Constituição Brasileira”, vol. II/49, item n. 297, 5a ed., 1954, Freitas Bastos; PAULO M. DE LACERDA, “Princípios de Direito Constitucional Brasileiro”, vol. II/173, item n. 387, Erbas de Almeida e Cia; MARCELLO CAETANO, “Direito Constitucional”, vol. II/183, item n. 71, 1978, Forense).

Esse entendimento reflete-se, hoje, em autorizado magistério doutrinário (UADI LAMMÊGO BULOS, “Constituição Federal Anotada”, p. 757, item n. 3, 5a ed., 2003, Saraiva; JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 534, item n. 15, 24a ed., 2005, Malheiros; ALEXANDRE DE MORAES, “Constituição do Brasil Interpretada”, p. 1.020/1.021, item n. 53.2, 2a ed., 2003, Atlas; RUI STOCO, “Tratado de Responsabilidade Civil”, p. 886/887, item n. 40.00, 6a ed., 2004, RT, v.g.).

Cabe assinalar, ainda, notadamente em face do contexto ora em exame, que a garantia constitucional da imunidade parlamentar material também estende o seu manto protetor (1) às entrevistas jornalísticas, (2) à transmissão, para a imprensa, do conteúdo de pronunciamentos ou de relatórios produzidos nas Casas Legislativas (RTJ 172/400-401, Rel. Min. ILMAR GALVÃO) e (3) às declarações feitas aos meios de comunicação social (RTJ 187/985, Rel. Min. NELSON JOBIM), eis que – tal como bem realçado por ALBERTO ZACHARIAS TORON (“Inviolabilidade Penal dos Vereadores”, p. 247, 2004, Saraiva) – esta Suprema Corte tem reafirmado “(...) a importância do debate, pela mídia, das questões políticas protagonizadas pelos mandatários”, além de haver enfatizado “a idéia de que as declarações à imprensa constituem o prolongamento natural do exercício das funções parlamentares, desde que se relacionem com estas” (grifei).

Impõe-se fazer, neste ponto, uma última observação: se o membro do Poder Legislativo, não obstante amparado pela imunidade parlamentar material, incidir em abuso de tal prerrogativa, expor-se-á à jurisdição censória da própria Casa legislativa a que pertence, tal como assinala a doutrina

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(RAUL MACHADO HORTA, “Estudos de Direito Constitucional”, p. 597, item n. 3, 1995, Del Rey; CARLOS MAXIMILIANO, “Comentários à Constituição Brasileira”, vol. II/49, item n. 297, 5a ed., 1954, Freitas Bastos, v.g.) e acentua, com particular ênfase, a jurisprudência constitucional firmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (RTJ 194/56, Rel. P/ o acórdão Min. CARLOS BRITTO - RE 140.867/MS, Rel. P/ o acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA).

O exame dos elementos produzidos na causa em que interposto o recurso extraordinário põe em evidência, quanto ao ora agravado, o fato incontroverso de que as declarações alegadamente contumeliosas - publicadas no boletim diário da sessão plenária da Câmara Legislativa e, por meio de entrevistas jornalísticas, na imprensa local - guardam conexão com o desempenho do mandato parlamentar, especialmente se se tiver presente que uma das funções inerentes ao ofício legislativo é a de fiscalizar os atos do Poder Executivo.

Delineado esse contexto fático, reconheço que as declarações e as entrevistas jornalísticas concedidas pelo ora agravado acham-se amparadas pela cláusula constitucional da imunidade parlamentar em sentido material, apta a exonerá-lo de qualquer responsabilidade civil pelos danos eventualmente resultantes de tais declarações, eis que inafastável, na espécie, a constatação de que tais atos resultaram de contexto claramente vinculado ao exercício do ofício legislativo.

Concluindo: a análise dos elementos constantes destes autos permite-me reconhecer que o comportamento do ora agravado – que era, então, à época dos fatos, Deputado Distrital – subsume-se, inteiramente, ao âmbito de incidência da proteção constitucional fundada na garantia da imunidade parlamentar material, em ordem a excluir, na espécie, a responsabilidade civil do parlamentar em questão.

Sendo assim, pelas razões expostas, nego provimento ao presente agravo de instrumento.

Publique-se. Brasília, 08 de outubro de 2009.

Ministro CELSO DE MELLO Relator